Đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (PPP)

Trong tình hình nhu cầu vốn đầu tư cơ sở hạ tầng kỹ thuật của Việt Nam nói chung và mỗi địa phương nói riêng là rất lớn. Trong khi ngân sách Nhà nước có hạn. Vốn của các nhà tài trợ ngày càng thu hẹp. Mô hình đầu tư theo hình thức hợp tác công - tư (PPP) có khả năng như một đòn bẩy để huy động nguồn lực từ khu vực tư nhân cả trong và ngoài nước cho đầu tư cơ sở hạ tầng trong tình hình hiện nay.
          Hình thức hợp tác công tư - PPP (Public - Private Partner) là việc Nhà nước và nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở Hợp đồng dự án.

         Với mô hình PPP, Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ. Tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ. Đây là hình thức hợp tác tối ưu hóa hiệu quả đầu tư và cung cấp dịch vụ công cộng chất lượng cao, mang lại lợi ích cho Nhà nước và người dân.

          Mô hình PPP tại Việt Nam:

          Ngày 09/11/2010 Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định 71/2010/QĐ-TTg quy định thực hiện thí điểm theo hình thức đối tác công – tư.

          1. Nguyên tắc:

          - Thu hút được nguồn vốn đầu tư của khu vực tư nhân trong và ngoài nước cho phát triển cơ sở hạ tầng và dịch vụ công.

          - Vốn của khu vực tư nhân tham gia dự án được huy động theo nguyên tắc không dẫn đến nợ công.

          - Vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư trong dự án phải đảm bảo tối thiểu bằng 30% phần vốn của khu vực tư nhân tham gia dự án. Vốn vay thương mại (không có bảo lãnh của Chính phủ) tới mức tối đa bằng 70% phần vốn của khu vực tư nhân.

          - Cạnh tranh, công bằng, minh bạch, hiệu quả kinh tế, phù hợp với pháp luật Việt Nam, theo tập quán và thông lệ quốc tế.

          2.  Lĩnh vực thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công – tư:

          - Đường bộ, cầu đường bộ, hầm đường bộ, bến phà đường bộ.

          - Đường sắt, cầu đường sắt, hầm đường sắt.

          - Giao thông đô thị.

          - Cảng hàng không, cảng biển, cảng sông.

          - Hệ thống cung cấp nước sạch.

          - Nhà máy điện.

          - Y tế (bệnh viện).

          - Môi trường (nhà máy xử lý chất thải).

          - Các dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công khác theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ.

          3. Một số quy định khác:

          Trong quyết định cũng quy định cụ thể tiêu chí lựa chọn dự án, chi phí chuẩn bị đầu tư, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ký kết và thực hiện Hợp đồng dự án, thành lập tổ công tác liên ngành, đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư, thương thảo, hoàn thiện và ký kết Hợp đồng dự án…

          Thực tế thực hiện ở Việt Nam:

          Theo thống kê của Ngân hàng Thế giới, trong giai đoạn 1994-2009 đã có 32 dự án được thực hiện theo mô hình PPP với tổng mức vốn cam kết khoảng 6,7 tỷ đô la. Trong đó mô hình BOT và BOO là chủ yếu. Hai lĩnh vực đầu tư chiếm tỷ trọng lớn nhất là điện và viễn thông. Từ những năm 1990 đến nay có khoảng 26 dự án thực hiện theo hình thức BOT với tổng mức đầu tư là 128 ngàn tỷ đồng như: BOT cầu Cỏ May, BOT cầu Phú Mỹ, điện Phú Mỹ, và rất nhiều nhà máy điện nhỏ và vừa khác đang được thực hiện theo phương thức BOO. 

          Theo thống kê của Cục đầu tư nước ngoài Bộ Kế hoạch và Đầu tư, trong năm 2010 tổng số dự án cấp mới được đầu tư trực tiếp từ nước ngoài là 969 dự án, trong đó theo mô hình đầu tư BOT, BT, BTO có 6 dự án chiếm 1% trên tổng số dự án cấp mới. Số lượng dự án cấp mới chiếm 55% so với số dự án đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT là 11 dự án, chiếm tỷ trọng cao nhất trong số tất cả các hình thức đầu tư.

          Theo số liệu của Cục quản lý đấu thầu - Bộ Kế hoạch và Đầu tư, tổng số dự án PPP được đề xuất hiện nay là 186 dự án, gồm 165 dự án đề xuất từ UBND tỉnh, thành phố. 21 dự án đề xuất từ các bộ ngành. Trong đó, lĩnh vực giao thông chiếm 30%, môi trường chiếm 25%, dịch vụ thương mại chiếm 25%, năng lượng-y tế-nông nghiệp chiếm 20% và các lĩnh vực khác chiếm 5%.

          Những khó khăn và thách thức:

Mặc dù một số nội dung trong Nghị định số 63/2018/NĐ-CP của Chính phủ quy định về đầu tư theo hình thức đối tác công – tư đã tiệm cận thông lệ quốc tế. Tuy nhiên, khung pháp lý về PPP nói chung và các quy định pháp luật liên quan đến chuyển giao không bồi hoàn các công trình, dự án đầu tư của các nhà đầu tư nước ngoài cho Nhà nước Việt Nam vẫn còn nhiều vướng mắc, bất cập.

Thứ nhất, quy định chi tiết cho hoạt động PPP hiện nay mới chỉ dừng ở cấp Nghị định. Bên cạnh đó, do bị nhiều luật khác nhau điều chỉnh nên quy định đối với đầu tư PPP tại cấp nghị định không thể trái luật.

Việc không thể phản ánh bản chất của mối quan hệ đối tác công - tư dẫn đến quá trình triển khai dự án PPP còn nhiều khó khăn, bất cập. Có thể gây ảnh hưởng rất lớn đến việc tuân thủ hợp đồng dự án.

Thứ hai, Nghị định số 63/2018/NĐ-CP chỉ quy định chung chung là “ngày chuyển giao”. Không có quy định về việc xác nhận hay chứng thực những mốc thời gian quan trọng như thời gian kết thúc xây dựng hoặc bắt đầu quá trình chuyển giao dự án. Việc xác định cụ thể những mốc thời gian này vô cùng quan trọng. Đây là căn cứ để xác định các chính sách về bảo hiểm, ưu đãi hay xác định các chế tài cho những trường hợp chuyển giao công trình dự án chậm so với thời hạn cam kết.

Thứ ba, quy định tại Nghị định 63/2018/NĐ-CP đã đề cập vốn góp của Nhà nước. Điều này được xem là công cụ hỗ trợ trong giai đoạn xây dựng nhằm tăng tính khả thi cho dự án. Thực tế, chưa có dự án PPP nào được bố trí phần vốn này trong kế hoạch đầu tư công trung hạn. Nguồn vốn đầu tư công rất hạn hẹp và trình tự, thủ tục cân đối, bố trí vốn cũng chưa phù hợp với đặc thù dự án PPP.

Cơ chế bố trí vốn hiện hành dễ dẫn đến vi phạm hợp đồng với nhà đầu tư. Trường hợp bố trí vốn đầu tư công trung hạn hằng năm tuân thủ quy trình theo pháp luật về đầu tư công, thì quy trình tổng hợp, bố trí và phân bổ cho dự án PPP có độ trễ nhất định so với tiến độ giải ngân phần Nhà nước tham gia trong dự án theo quy định. Điều này thể hiện sự không tôn trọng hợp đồng mà cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã cam kết, ảnh hưởng đến việc thực hiện nghĩa vụ của phía Nhà nước trong hợp đồng PPP, dễ dẫn tới tranh chấp, khiếu kiện do lỗi của khu vực công.

Thứ tư, pháp luật của các nước quy định doanh nghiệp dự án PPP chỉ có một nhiệm vụ, mục tiêu duy nhất là thực hiện dự án PPP. Việc doanh nghiệp dự án vừa thực hiện dự án PPP, vừa kinh doanh các ngành, nghề khác có thể biến thành “mánh khóe” kế toán – tài chính để chuyển doanh thu, chi phí từ các hoạt động khác sang dự án PPP, hạch toán không minh bạch, gây thiệt hại cho Nhà nước.

Thứ năm, về quyết toán công trình dự án PPP. Nghị định 63/2018/NĐ-CP quy định nhà đầu tư phải thực hiện việc quyết toán công trình kể từ ngày hoàn thành công trình dự án. Thông tư 88/2018/TT-BTC quy định việc quyết toán “vốn đầu tư” công trình dự án PPP hoàn thành thực hiện theo quy định tại thông tư về quyết toán dự án hoàn thành thuộc nguồn vốn nhà nước.

Như vậy, dự án PPP được quyết toán như một dự án đầu tư công đối với tổng chi phí đã bỏ ra. Về bản chất, dự án PPP, Nhà nước lựa chọn nhà đầu tư để đầu tư xây dựng, vận hành dự án trong suốt vòng đời 20 - 30 năm. Khác với dự án sử dụng vốn nhà nước. Quy định này không phù hợp với thông lệ quốc tế.

Thứ sáu, một trong các nội dung được nhà đầu tư nước ngoài quan tâm là nội dung bảo lãnh của Chính phủ. Bảo lãnh của Chính phủ đối với các rủi ro (đặc biệt là rủi ro về doanh thu) được xem xét là nghĩa vụ nợ dự phòng của Chính phủ. Nợ chỉ phát sinh khi rủi ro xảy ra. Việc thiếu hụt chính sách đối với cơ chế bảo lãnh của Chính phủ trong các dự án PPP là một trong những nguyên nhân dẫn đến một số dự án giao thông có sự tham gia của nhà đầu tư nước ngoài phải tạm dừng như: dự án Dầu Giây - Phan Thiết, dự án Tân Vạn - Nhơn Trạch.

Hiện nay, khi cân nhắc đầu tư các dự án, sự lo ngại vẫn tập trung vào các rủi ro của Nhà nước, ngân hàng, người dân. Hầu như ít bàn đến những rủi ro cho các nhà đầu tư. Kết quả, chưa thu hút được nhiều sự quan tâm của các nhà đầu tư nước ngoài vì họ đánh giá rằng, lợi nhuận không tương xứng với rủi ro mà họ có thể phải đối mặt./.